Теоретические основы построения системы закупок Банка России

В.П. Горегляд, доктор экономических наук, профессор, главный аудитор Банка России

В. П. Горегляд,

доктор экономических наук, профессор, главный аудитор Банка России; e-mail: vat@cbr.ru

В статье рассматриваются методологические основы, условия и возможности Банка России по развитию внутри хозяйственного механизма закупочной деятельности в соответствии с современными тенденциями науки и практики. Предложена дифференциация подсистем закупочной деятельности по функциональному характеру: контрактации (как комплекса процессов, методов и приемов подготовки контракта), проведения закупочных процедур, документационного обеспечения (как комплекса мер по обеспечению взаимодействия структурных подразделений в рамках создания механизмов планирования потребностей, управления закупками, управления контрактами). Рассмотрены основные вопросы и задачи формирования целостной функции управления закупочной деятельностью Банка России. The article considers methodological bases, conditions and opportunities for the Bank of Russia on development of internal procurement mechanism in accordance with the modern trends of science and practice. Proposes the following differentiation of subsystems procurement: contracting (as a set of processes, methods and techniques for the preparation of the contract), procurement procedures, documentary maintenance (as a set of measures to ensure the cooperation of subdivision on the issues planning needs, procurement management, contract management). Reviewed the main issues and challenges of constructing an integrated procurement management function of the Bank of Russia.

Ключевые слова: закупочная деятельность; управление закупками; контрактная система в сфере закупок; контрактация; документационное обеспечение в сфере закупок.

Key words: procurement; procurement management; procurement contract system; contracting; documentary maintenance of procurement.

Глобальная экономика, концептуальная идея которой должна еще не раз доказать свою состоятельность как форма организации финансово-хозяйственной деятельности человечества, имеет одно существенное преимущество. Стремясь к всеобщей интеграции и распределению труда и ресурсов, процесс глобализации экономики вырабатывает новейшие требования и стандарты в области управления, организации и контроля за всемирным хозяйственным механизмом с использованием лучших достижений науки и практики. Стандартизация касается практически всех элементов финансово-хозяйственного механизма: норм и правил международных отношений, рынков капитала и финансовой инфраструктуры, банковской деятельности, производства и сферы услуг, инфокоммуникационного взаимодействия. Локомотивом модернизации глобального хозяйства являются страны постиндустриальной стадии развития, для которых характерны основные ценности сервисной экономики: информация и знания. Именно использование знаний и концентрация полезной информации дает преимущество в решении экономических проблем. Накопленный в этих областях опыт представляет собой особую ценность в условиях масштабного реформирования системы государственных и муниципальных закупок и становления контрактной системы России.

В нашей стране государство, несмотря на устойчивую критику его правительства, является инициатором внедрения передовых форм хозяйствования, к которым по праву можно отнести взаимодействие государства и бизнеса в области закупочной деятельности.

Принятые законы в сфере закупочной деятельности направлены, прежде всего, на формирование инфраструктуры, единообразия и открытости в организации закупок, осуществляемых органами государственной власти и подведомственными организациями. Определен рыночный механизм, позволяющий в условиях институциональной экономики управлять и контролировать риск возникновения такого явления, как экономическая дисфункция, т. е. отсутствия монетарной основы у ряда государственных функций и программ. Не менее ответственными задачами, решаемыми в рамках принятых законодательных инициатив, являются также развитие института контракта и закупок и повышение на его базе качества исполнения государственного бюджета.

Говоря о развитии контрактной системы в сфере закупок в России, специалисты Института экономики РАН задаются вопросом «…о роли и стратегических целях института государственных закупок в российской экономике. Что мы создаем – «сервисный институт» или систему обеспечения общественных нужд?». Очевидно, что развитие контрактных взаимоотношений на основе унифицированных подходов и правил между крупными закупщиками товаров, работ и услуг и поставщиками независимо от их форм хозяйствования во многом определяет характер и инвестиционный климат в деловой среде и, следовательно, является дополнительным фактором, влияющим на темпы экономического роста. При этом повышение информированности в рамках контрактной системы в сфере закупок позволяет повысить качество планирования общественных потребностей и нужд.

Понимая важность данной работы, Банк России принял решение о внедрении современных подходов к закупкам и реформировании внутренних механизмов материально-технического снабжения.

Необходимо отметить, что регулирующее закупочную деятельность российское законодательство не позволяет однозначно отнести Банк России к области действия федеральных законов № 44-ФЗ или № 223-ФЗ, поскольку Банк России обладает особым юридическим статусом. Данный вопрос урегулирован статьей 88 Договора о Евразийском экономическом союзе, в котором определены цели и принципы регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок и порядок осуществления закупок национальными (центральными) банками государств-членов.

Банк России реформирует правовую базу своей деятельности в сфере закупок, учитывая положения Федерального закона 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и руководствуясь принципиальными подходами к внедрению норм управления закупками, установленными Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Банк России имеет возможность сформировать рациональную систему закупок, учитывая все возможности, предоставляемые российским законодательством, и лучшие практики из зарубежного опыта. В настоящее время в сфере государственных закупок еще не внедрены некоторые методы и инструменты системного управления. Не внедрена система планирования, обоснования и нормирования закупок, недостаточно используются возможности типологии товаров, работ, услуг и применения типовых форм договоров для некоторых из них, не проработаны вопросы комплексного обеспечения и оценки эффективности закупочной деятельности. В связи с этим текущее состояние контрактной системы не может быть оценено достаточно высоко. Так, например, анализ, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показывает, что экономия бюджетных средств по результатам закупок снижается, на низком уровне остается прозрачность закупок, не уменьшается количество выявляемых нарушений в сфере закупок.

Приведенные примеры оценки нововведений в данной области говорят только об одном – контрактная система в сфере закупок в России находится в стадии своего становления, и система закупок Центрального банка Российской Федерации не является исключением. При этом Банк России располагает всеми необходимыми ресурсами для модернизации сложившейся системы материально- технического снабжения и формирования системы закупочной деятельности, обеспечивающей развитие процессов закупок как внутренней формы самоорганизации процессов планирования, анализа, оценки и контроля стратегического развития собственной инфраструктуры, основы устойчивого и надежного функционирования.

Развитие процессов закупочной деятельности как средство обеспечения работы контрактной системы

Развитие деятельности Банка России в сфере закупок товаров, работ и услуг осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, что обеспечивает соблюдение единых принципов построения и интеграции организационной, нормативно-методической и технологической инфраструктуры, которая предусматривает:

· состав участников закупочной деятельности: комиссии и рабочие группы, Тендерный комитет, функциональные заказчики и структурированная контрактная служба, включая подразделение, осуществляющее общее методическое руководство и контроль в сфере закупочной деятельности;

· документационное обеспечение процессов закупочной деятельности: положения, порядки, регламенты, методические рекомендации и др.;

· единую информационную систему в сфере закупок;

· централизованную функцию управления договорными отношениями.

Как следует из ряда понятий, определенных в Федеральном законе № 44-ФЗ, предметная область контрактной системы, ограниченная регламентными действиями от определения поставщика (подрядчика, исполнителя) до исполнения обязательств сторонами контракта, не охватывает значительную часть внутрибанковских процессов в сфере закупок. Характеристика взаимодействия контрактной системы и внутрихозяйственной среды схематично представлена на рис. 1.

Из указанной схемы следует, что внутренняя система организации закупочной деятельности предусматривает развитие дополнительных подсистем. Данные системы должны поддерживать совершенствование и развитие внутрибанковских процессов закупочной деятельности и их методического обеспечения.

С точки зрения функционального назначения целесообразно выделить три основополагающие подсистемы: контрактации, проведения закупок и документационного обеспечения.

Формирование системы договорных отношений, анализ возможностей и хозяйственных условий, планирование жизненного цикла контракта и внутренних издержек, подготовка форм, основных условий и ковенантов договоров – это и есть предмет контрактации. Подсистема проведения закупок обеспечивает операционную деятельность в сфере закупок – проведение закупочных процедур, организацию взаимодействия с контрагентами и заключение соглашений в сфере закупок, взаимодействие с поставщиками в процессе исполнения договора и т. п. Внутреннее регулирование закупочной деятельности, нормативно- методическое, организационно-распорядительное обеспечение, а также функции контроля, анализа закупочной деятельности и подготовки управленческой отчетности по данному направлению – сфера компетенции системы документационного обеспечения.

В рамках данной статьи не ставится задача анализа элементов подсистемы проведения закупок и требований к ним, поскольку они довольно подробно описаны в Федеральном законе № 44-ФЗ. Целесообразно подробнее остановиться на подсистемах контрактации и документационного обеспечения.

Особенности подсистемы контрактации

Контрактация как комплекс процессов, методов и приемов подготовки контракта предусматривает приведение в единую базу знаний значительного объема информации по каждой предметной области закупаемых товаров, работ и услуг. Контракт по своей сути является результатом интерпретации специализированных знаний о предмете закупки, рынке товаров, работ и услуг, производителях, поставщиках, технологиях, финансах, экономике в целом и т. д. Таким образом, качество контрактации будет зависеть от степени систематизации разносторонних знаний (качества интерпретации), а критериями систематизации будут являться модели предметных областей, построенные в соответствии со стратегическими задачами развития Банка России. Ярким примером важности контрактации является рамочный договор.

Решение классификационной проблемы контрактации, которую, в частности, поднимает профессор О. С. Сухарев, является одним из ключевых факторов в обеспечении экономической безопасности Банка России, так как именно структурированное представление взаимоотношений с контрагентами позволяет:

· понимать конкурентные преимущества агентов контрактации;

· оперировать соответствующими типами контрактов;

· идентифицировать модели оппортунистического поведения;

· определять правовую эффективность взаимоотношений;

· выявлять скрытую контрактацию.

В соответствии с методологией экономической безопасности, разработанной под руководством академика РАЕН, профессора В. К. Сенчагова, контроль защищенности субъектов хозяйственных взаимоотношений осуществляется на основе индикативной системы экономической безопасности. Формирование такой системы в рамках отдельно взятой организации – задача стратегического планирования, включающая в себя определение оптимального состава показателей, пороговых значений индикаторов, алгоритмы их расчета и информационно-аналитическую базу данных. При формировании механизмов контроля контрактной системы закупок Банка России необходимо предусмотреть интеграцию аналитических процедур с имеющейся системой управления, планирования и анализа трансакционных издержек, моделями их взаимосвязи и поведения. При этом приоритет следует отдать группам индикаторов, характеризующим программную и проектную эффективность и результативность, качество, формы и условия контрактации, режимы контрактной деятельности.

Четкое представление процессов жизненного цикла контракта позволяет повысить контролируемость и аудируемость закупочной деятельности. Поэтому процесс разработки контракта должен быть интегрирован в рамки методологии единого процесса управления закупочной деятельностью и сопровождаться формированием (обогащением) предусмотренной ею нормативно-справочной информации, позволяющей решать информационно-аналитические задачи. Несмотря на то обстоятельство, что формы и методы обеспечения договорных отношений предусмотрены действующим законодательством, в рамках обязывающих норм поведения представляется важным предусмотреть развитие механизмов непрерывного совершенствования процессов подготовки контракта, так как от качества содержания контракта зависит общая культура формирования договорных отношений и квалификация организации в целом. Данные факторы, учитывая статус и значимость Банка России, в свою очередь, влияют на общий климат деловой активности в финансовом секторе экономики.

Управление договорными отношениями закупочной деятельности на основе аналитической информации должно базироваться на дифференцированном подходе к организации мониторинга процессов организационно-технологического развития Банка России. Одной из задач мониторинга является проведение детального анализа соответствия произведенных закупок и предусмотренных системой планов целевых ориентиров, так как такой подход позволит непрерывно вносить коррективы в требования к закупочной документации проводимых и будущих закупочных процедур (рис. 2).

Контрактация закупочной деятельности как экономическая категория – это многогранный процесс формирования стратегического потенциала развития ресурсной базы и инфраструктуры, основанный на взаимосвязи целеполагания, планирования и способов воплощения интересов и намерений владельцев субъекта хозяйственной жизни. Контрактация характеризуется следующими взаимоувязанными понятиями: форма взаимодействия (конкурентная процедура отбора поставщика), контракт, сделка, договор, закупка – и может быть представлена в некотором формализованном виде (табл. 1).

Таблица 1

Структура контрактации Банка России

Структуру системы и процессов закупок Банка России еще предстоит детально проработать. Совершенствование методологии закупочной деятельности должно обеспечить непрерывность формирования технологии закупок, которая включает в себя планирование потребностей в развитии ресурсной базы и инфраструктуры, управление жизненным циклом проекта и контракта, управление требованиями к закупочной документации, закупочные процедуры, мониторинг и контроль.

Подсистема документационного обеспечения

Повышению аудируемости закупочной деятельности в значительной мере способствуют качественная организация и технология документационного обеспечения закупок, повышение эффективности которого во многом зависит от степени использования средств информационного обеспечения. Технологии документирования информации должны позволять регистрировать факты и данные подсистем контрактации и проведения закупок на всех этапах закупочной деятельности, консолидировать их в единую систему, сохранять всю историю принимаемых решений и действий. Одна из основных задач системы документационного обеспечения – сформировать инструментарий управления и доказательную базу сопровождающих закупочную деятельность документов.

Учет (электронное хранение) в автоматизированных системах информации, содержащейся в документах (например, бухгалтерских), как правило, осуществляется в отрыве от некоторых их атрибутов, реквизитов, структуры и формы, в результате чего происходит потеря связей и полноты данных в процессе их обработки и составления различного рода отчетов. Электронный документ как объект управления и носитель информации имеет важное системообразующее значение с точки зрения формирования аналитических данных и управления ими. Электронный документ как средство деловой коммуникации представляет собой элемент знаковой системы, на основе которой происходит взаимодействие структурных подразделений, обмен информацией. Таким образом, представляется важным в рамках закупочной деятельности осуществлять организацию и интеграцию внутренних процессов с учетом продуманного состава, и содержания электронных документов, объединенных в единую систему обмена информации, позволяющую управлять метаданными информационно-аналитических систем Банка России.

Недопустимы процессы, информационное обеспечение которых находится вовне этой системы. Управление всеми процессами закупочной деятельности должно осуществляться с учетом необходимости интеграции в систему документационного обеспечения.

Немаловажным аспектом формирования системы документационного обеспечения закупочной деятельности является классификация документов по функциям управления (табл. 2), отражающая структуру и способствующая оптимизации состава документов и процессов документирования.

Таблица 2

Одна из основных задач управления закупочной деятельностью в Банке России заключается в повышении эффективности и результативности осуществляемых закупок. Целевая направленность системы документационного обеспечения закупок и всей совокупности документов заключается в создании возможности управления требованиями к основным элементам закупочной деятельности:

· планирование потребностей развития ресурсной базы и инфраструктуры (категоризация и структура нужд);

· процесс контрактации (формирование условий поставки решения);

· закупочная документация (стандартизация и нормирование товаров, работ, услуг);

· поставщики решений (квалификация, надежность);

· архитектура системы управления закупками.

В рамках реформы системы закупок система документационного обеспечения Банка России претерпевает значительные изменения. Развивая ее, Банк России стремится анализировать накопленный опыт управления закупочной деятельностью, внедрять лучшие практики. Структура нормативной документации, в частности, включает следующие публикуемые положения:

· «О порядке закупок Центральным банком Российской Федерации (Банком России)»;

· «О Тендерном комитете Банка России»;

· «О порядке аккредитации юридических лиц Тендерным комитетом Банка России»;

· «О Комиссии по рассмотрению жалоб участников закупки».

Отдельные вопросы системы управления закупочной деятельностью регулируются внутренними нормативными документами, в их числе:

· взаимодействие с электронными торговыми площадками;

· порядок ведения единого реестра договоров и перечня товаров, работ, услуг;

· методические рекомендации, регламент работы в Единой информационной системе в сфере закупок;

· документы по планированию, контролю, мониторингу в сфере закупок Банка России.

Единая функция управления закупками

Управленческая задача в рамках развития системы закупок и описанных выше внутрибанковских подсистем, обеспечивающих ее поддержку, заключается в том, чтобы их взаимодействие в совокупности сформировало в Банке России целостную систему процессов закупочной деятельности и единую функцию управления закупками, обеспечивающую согласованное, гармоничное функционирование каждого процесса, входящего в данную систему (рис. 3).

Рис.3. Принципиальная схема закупочной деятельности

Единая функция управления закупками Банка России формируется с учетом соответствия требованиям действующей системы внутреннего контроля. Модернизация и создание новых элементов закупочной деятельности требуют одновременного внедрения механизмов контроля, позволяющих гарантировать управляемость, наблюдаемость, единообразие, подотчетность и траспарентность всей совокупности процессов закупок. Особое внимание, помимо процессов организации взаимодействия заказчика и поставщиков товаров, работ и услуг, необходимо уделить оптимизации процессов внутреннего взаимодействия структурных подразделений Банка России, от качества которого зависит эффективность закупочной деятельности в целом.

Взаимодействие структурных подразделений Банка России в рамках закупочной деятельности направлено на создание механизмов: планирования потребностей; управления закупками; управления категориями закупок товаров, работ и услуг; управления проектами и контрактами. Существенную роль в получении синергетического эффекта от работы указанных механизмов играют организация аналитической работы, управление информационными потоками и электронный документооборот, так как эти элементы технологии закупочной деятельности призваны решить проблему формирования единого информационного пространства, устранить информационную асимметрию, сформировать деловую статистику в различных аналитических разрезах, обеспечить единую интерпретацию контрольных показателей деятельности, повысить аудируемость процессов закупки. При этом электронный документооборот, помимо оптимизации, типологии и перечня документов, должен выполнять роль источника информации для аналитического обеспечения процессов закупочной деятельности, регулирования нормативно- методической базы и управления требованиями к закупочной документации. Данный подход требует применения современных методов и средств в области информационных технологий.

Управление и модернизация закупочной деятельности Банка России как открытой системы осуществляется на основе понимания необходимости ее эволюционного развития. Любая закупка направлена либо на поддержание целостности объекта управления, либо на формирование его новой целостной структуры (создание нового качества объекта). Поэтому поступательное развитие системы закупок важно осуществлять с учетом приоритетных целевых ориентиров, позволяющих не только контролировать показатели закупочной деятельности, но и упреждать негативные тенденции изменения финансово-хозяйственных отношений, тем самым обеспечивать защищенность интересов Банка России. Целевая многомерная матрица единой функции управления (табл. 3) позволяет определить совокупность приоритетов путем сопоставления элементов управления закупочной деятельности с этапами развития субъекта финансово-хозяйственных отношений и предназначена для формирования системы индикативных показателей экономической безопасности. Сформированная таким образом и впоследствии конкретизированная до показателей, структура целевых ориентиров позволит также контролировать и управлять рисками закупочной деятельности.

Таблица 3

Целевая матрица функции управления закупками

Одна из важнейших задач в рамках закупочной деятельности – управление отношениями с поставщиками. Качество конструкций договорных отношений обеспечивает успешность (соответствие требованиям) закупок товаров, работ и услуг. Контроль и управление договорными отношениями в сфере закупок являются сложной задачей, так как вырабатываемые решения по их регулированию требуют:

· наличия стратегии и тактики реализации интересов и намерений;

· анализа большого объема разнородной информации и использования соответствующих средств ее обработки;

· безупречного взаимодействия по вопросам формирования и исполнения бюджета структурных подразделений, осуществляющих планирование затрат, проектных офисов (подразделений, обеспечивающих реализацию проектов) и контрактной службы;

· гибкого процесса формирования контрактных

· условий и контента типовых договоров;

· результативной претензионной работы.

Поскольку совокупность процессов закупок представляет собой социотехническую систему, то их эффективность будет зависеть от качества нормативно-методической базы, с одной стороны, обеспечивающей четкое соблюдение персоналом регламентов и инструкций закупочной деятельности, а с другой – способствующей прогрессивному развитию технологий управления закупками. Поэтому построение адаптивного механизма совершенствования нормативно-методической базы как инструмента регулирования процессов закупок также является приоритетной задачей формирования технологических преимуществ и организации закупочной деятельности.

Необходимо отметить, что для упорядочения потоков товаров, работ и услуг целесообразно использовать проектно-ориентированный подход, который позволяет рассматривать их закупку как реализацию отдельных программ и проектов, классифицировать портфель проектов, конкретизировать методы самоорганизации по категорийным группам проектов, обеспечить интеграцию процессов в рамках системы планирования и бюджетирования. Проектно-ориентированный подход также позволит облегчить процесс формирования аналитической информации об осуществляемых закупках, внедрения контрольных показателей деятельности и эффективности, так как предмет проектной деятельности, как объект анализа, будет определен, обособлен, сориентирован и зарегистрирован. Качество аналитики при этом должно обеспечивать оптимальное управление требованиями к закупочной документации проектов.

Банком России решается задача оптимизации взаимодействия структурных подразделений в рамках проектного управления. В числе наиболее актуальных вопросов проектного управления следует рассматривать и управление закупками. Управление закупками проекта как дифференцированная составляющая закупочной деятельности обусловит повышение уровня компетенции и ответственности работников за конечный результат проектов. Перед Банком России стоит задача комплексного повышения уровня планирования, организации, контроля, анализа и оценки закупочной деятельности, которая потребует организационного, информационного, технологического и методологического обеспечения.

Методология, организация и технология закупок должны способствовать созданию оптимального процесса закупочной деятельности, позволяющего учитывать специфику Банка России, обеспечить совершенствование процессов закупочной деятельности и сформировать основу для качественного развития основных принципов закупки:

· от закупки самого дешевого к закупке самого эффективного;

· от закупки товаров с избыточными техническими характеристиками к закупкам товаров с характеристиками, достаточными для решения поставленных задач;

· от конкуренции поставщиков к конкуренции цепочек «производитель – поставщик»;

· от закупки оборудования зарубежных компаний к закупке оборудования российского производства;

· от оценки результатов закупки по локальным критериям (формальным признакам) к оценке результатов закупки по влиянию на решение задач Банка России;

· от закупки по минимальной цене к закупке по стоимости жизненного цикла;

· от разовых закупок к построению партнерских отношений на основе комплексных долгосрочных договоров;

· от контроля хода процессов закупки к контролю результатов на каждом этапе закупки.

Для соблюдения этих принципов контрактная служба Банка России, ответственная за эффективность и результативность осуществляемых закупок, должна формировать механизмы взаимодействия со структурными подразделениями на основе комплекс- ной политики закупок товаров, работ и услуг и определения требований в области планирования ресурсов и развития инфраструктуры, совершенствования методов определения начальной цены, выбора поставщиков и способа закупки, управления требованиями к реализации целевых программ и проектов.

Список литературы

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

3. Контрактная система закупок в российской экономике: перспективы и ограничения развития. Научный доклад. Руководитель темы д.э.н. Смотрицкая И. И., исполнители: д.э.н. Черных С. И., к.э.н. Шувалов С. С. М.: ИЭ РАН, 2014.

4. Сухарев О. С. Теория контрактов О. Уильямсона и институциональные изменения: современное видение агентских взаимодействий // Журнал экономической теории. 2012. № 3.

5. Экономическая безопасность России: Общий курс. Под ред. Сенчагова В. К. М: Дело, 2005. 896 с.

Источник: