Систему закупок Банка России – на уровень современных требований

В. П. Горегляд,

Главный аудитор Банка России

Закупки являются важнейшим направлением деятельности по обеспечению функционирования Центрального банка Российской Федерации, инженерно-технологическая инфраструктура которого представляет собой сложнейший территориально распределенный комплекс зданий и сооружений, систем инженерного обеспечения, программно-технических комплексов и сетей передачи данных, систем обработки, транспортировки и хранения денежной наличности, технических средств охраны и обеспечения безопасности. Объем закупочной деятельности Банка России значителен и в ежегодном исчислении составляет более 20 тыс. закупок товаров (работ, услуг).

В статье анализируется текущее состояние Системы закупок в Банке России, рассматриваются пути ее реформирования с целью приведения в соответствие с требованиями изменившегося законодательства, целевого и экономически эффективного расходования денежных средств. Намечены стратегические направления развития Системы закупок Банка России.

Текущее состояние Системы закупок Банка России

Проведенный анализ закупочной деятельности Банка России показал, что сложившийся процесс не в полной мере отвечает современным требованиям и нуждается в модернизации. В целях систематизации задач совершенствования закупочной деятельности были выделены следующие ее направления:

●   определение потребности и бюджетирование закупок;

●   выбор контрагентов;

●   исполнение договоров и приемка результатов закупок;

●   информационно-аналитическое и технологическое обеспечение закупок.

Так, на этапе определения потребности и бюджетирования закупок были выявлены следующие проблемы:

●   необоснованность бизнес-потребностей – планирование закупок без должного обоснования необходимости их проведения;

●   завышение требований к товарам, работам, услугам – например, закупка оборудования с неиспользуемыми функциями приводит к завышению конечной стоимости проекта и увеличивает эксплуатационные расходы;

●   завышение норм оплаты труда – например, выплаты заработной платы иностранным специалистам, в несколько (4–6) раз превышающие значение среднемесячной заработной платы российских специалистов;

●   завышение стоимости оборудования – например, путем включения дополнительных затрат или использования «брендового» и, соответственно, более дорогого оборудования при наличии аналогичного по характеристикам и надежности оборудования с меньшей стоимостью;

●   несоответствие закупочных процедур современным законодательным нормативным требованиям – так, для выбора исполнителя договоров по закупке используются три вида процедур: конъюнктурный анализ, закрытый конкурс и выбор исполнителя по решению Тендерного комитета Банка России (без проведения конкурентных процедур), что не соответствует изменившемуся законодательству и современным тенденциям в области закупок. Глобальной проблемой Системы закупок Банка России стало отсутствие единого информационного пространства для участников закупочной деятельности, что не позволяет проводить анализ процессов проведения закупок, оперативно контролировать ход закупок и формулировать предложения по модернизации закупочной деятельности.

Таким образом, необходимость преодоления ограничений действующей Системы закупок, повышения эффективности закупок, оптимизации использования финансовых, трудовых и других ресурсов Банка России, обеспечения соответствия существующей Системы закупок законодательным изменениям и современным тенденциям в области закупок поставили реформирование Системы закупок товаров (работ, услуг) Банка России в список важнейших, первоочередных задач Банка России.

В 2014 г. началась реформа существовавшей в Банке России Системы закупок для приведения ее в соответствие с требованиями изменившегося законодательства, целевого и экономически эффективного расходования денежных средств, комплексного решения накопившихся проблем.

Пути реформирования Системы закупок Банка России

Положение № 453-П, новые формы закупочной деятельности, мониторинг и контроль

Первым шагом к кардинальному пересмотру политики закупок стала разработка и утверждение нового нормативного акта Банка России – Положения от 29.12.2014 № 453-П «О порядке закупок Центральным банком Российской Федерации (Банком России)» (далее – Положение). При разработке Положения были учтены требования Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также использованы передовой мировой и отечественный опыт в области закупочной деятельности. В Положении содержатся основные принципы организации закупочной деятельности, определенные Федеральным законом № 44-ФЗ, приверженность которым способствует большей управляемости закупок, снижению рисков коррупции, расточительности и безрезультативности, обеспечению открытости и прозрачности закупок. Это принципы: обеспечения конкуренции (создание равных условий между участниками закупок); обеспечения профессионализма сотрудников, участвующих в определении поставщика (подрядчика, исполнителя); стимулирования инноваций; единства системы определения поставщика (подрядчика, исполнителя); ответственности за результативность функционирования Системы закупок Банка России, эффективности осуществления закупок; ответственности должностных лиц заказчиков при проведении конкурсов (аукционов, запросов) за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации, нормативными и иными актами Банка России.

Положение нацелено на достижение качественного управления процессом закупок на всех его стадиях – от появления потребности в товаре (работе, услуге) до ее удовлетворения, призвано создать условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей Банка России в продукции с необходимыми показателями цены и качества. Выполнение требований Положения должно обеспечить гласность и прозрачность закупок, предотвратить конфликт интересов и другие злоупотребления в сфере закупочной деятельности. В соответствии с Положением существенно расширено количество способов закупок – в состав конкурсов введены открытые, открытые с ограниченным участием, двухэтапные конкурсы; добавлены новые конкурентные процедуры: аукцион в электронной форме, запрос предложений, запрос котировок. При выборе способа закупок приоритет отдается открытым способам. Вместо узкого круга поставщиков из числа аккредитованных Тендерным комитетом Банка России в открытых закупках могут принимать участие любые юридические и физические лица, соответствующие требованиям Банка России. В русле современных тенденций в Банке России активно внедряется электронная форма проведения закупок.

Одновременно с целью защиты интересов Банка России разработан ряд мер против недобросовестных поставщиков: обеспечение исполнения обязательств по договору в форме банковской гарантии, антидемпинговые меры, ведение реестра недобросовестных поставщиков Банка России.

Система закупок предусматривает многоуровневый контроль на всех этапах инвестиционного цикла: от подготовки разрешительной документации (для включения работ в планы капитальных затрат или включения объема финансирования в смету расходов на содержание Банка России) до исполнения обязательств по договору.

Особое внимание уделяется контролю за соблюдением требований к обоснованности закупок, расчету начальной (максимальной) цены договора, комплаенс-контролю документации, в том числе на предмет недопущения ограничения конкуренции.

Структурная организация Системы закупок

Сложность и многогранность задач по приведению политики закупок в соответствие с вызовами времени потребовали создания единого центра методологии, организации, мониторинга, контроля и анализа процессов закупочной деятельности – Департамента экспертизы, методологии и контроля закупок Банка России (далее – Департамент). Первоочередными задачами Департамента являются разработка типовых методических рекомендаций по проведению закупок в Банке России и проведение в 2015 г. пилотных закупок на принципах и в порядке, установленных Положением, которые должны стать апробацией как отдельных элементов, так и создаваемой закупочной системы в целом. Приобретенный при этом опыт должен помочь выявить имеющиеся недостатки и способствовать повышению эффективности использования механизмов закупочной деятельности, в том числе и в целях доработки Положения, других нормативных актов Банка России, доработки типовых методических рекомендаций и ввода их в действие с 01.01.2016.

Предполагается применение модели частичной централизации закупочной деятельности, которая позволяет реализовать высокие требования к качеству планирования и контролю закупочной деятельности, оптимизировать трудозатраты на ее поддержку, а также снижать затраты на закупки за счет укрупнения партий при закупках аналогичных товаров. В процессе структурной организации Системы закупок создаются закупочные подразделения в Главных управлениях (Гу) Банка России по Федеральным округам, на которые возлагается комплекс работ по выбору поставщиков для Гу Банка России и их отделений, а также осуществляется набор сотрудников («контрактных офицеров», «контрактных управляющих») в отделениях Банка России, которые будут реализовывать закупку товаров (работ, услуг) на местах. Основными задачами Гу Банка России должны стать:

– повышение координации закупочной деятельности в структуре Гу Банка России;

– организация проведения плановых закупок в соответствии с утвержденными планами капитальных затрат и сметой расходов на содержание Гу Банка России с использованием конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении закупок;

– проведение экспертизы разрешительной, проектной, договорной и иной документации по закупкам Гу Банка России;

– контроль осуществления закупок в пределах полномочий Гу Банка России, организация внутреннего контроля в соответствии с нормативными, организационно-распорядительными документами Гу, документами, регламентирующими вопросы внутреннего контроля.

Формирование кадров в Системе закупок Банка России

Сложный и многоплановый процесс реформирования Системы закупок в Банке России требует качественного подбора и расстановки высококвалифицированных кадров. Стремительное развитие новых бизнес-техно- логий и появление инновационных ИТ-решений в сфере закупок поменяли содержание этой профессиональной области деятельности, сотрудники которой должны обладать всесторонне развитым интеллектом, не только и не столько выполнять «механическую» работу, сколько выстраивать новые бизнес-модели и находить оптимальные решения для целых систем и процессов.

Специалисты в области закупок должны иметь высшее образование, быть технически грамотными, в совершенстве владеть инструментами и методологическим обеспечением закупочной деятельности, уметь находить и слышать экспертов, быть коммуникабельными, что требует очень серьезной работы по подготовке кадров.

В 2014 г. часть сотрудников центрального аппарата Банка России прошла обучение (профессиональную переподготовку) и получила сертификаты и удостоверения о повышении квалификации в сфере организации закупочной деятельности. Данная работа в Банке России будет продолжена. Департаментом планируется проведение обучающих практических семинаров с сотрудниками профильных департаментов и Гу Банка России, непосредственно занятых в сфере закупок.

Все закупочные подразделения, как в функциональных департаментах, так и в территориальных учреждениях, должны стать подлинными центрами компетенции по закупочной деятельности – создаются команды профессионалов-единомышленников, знающих рынок, объекты закупок, требования действующего законодательства Российской Федерации и нормативных документов Банка России, умеющих планировать и проводить закупочные процедуры, применять информационные технологии, анализировать итоги и формулировать предложения по совершенствованию закупочной деятельности.

Единая информационная система как основа реформирования Системы закупок

Базой (платформой), на которой строится Система закупок, должна стать создаваемая автоматизированная единая информационная система в сфере закупок Банка России (ЕИС СЗ), без которой невозможны размещение, обработка и анализ колоссального объема информации, предусмотренного Положением. В настоящее время стоит задача до конца 2015 г. ввести в действие первую очередь ЕИС СЗ, обеспечивающую автоматизацию основных процессов в рамках закупочной деятельности, взаимодействие с электронными торговыми площадками и открытыми источниками, ведение реестра аккредитованных лиц, реестра недобросовестных поставщиков, единого реестра договоров Банка России.

Создание в рамках ЕИС СЗ единого информационного пространства и автоматизация основных процессов должны повысить эффективность взаимодействия всех участников закупочной деятельности, обеспечить соблюдение регламентированных процедур закупок, организовать планирование, учет, систематизацию и хранение информации о процедурах закупок и заключенных договорах, сократить трудозатраты и другие издержки всех участников закупочной деятельности, обеспечить проведение мониторинга закупок, повысить эффективность контроля и анализа за счет оперативного выявления проблем, обеспечить всех участников закупочной деятельности и заинтересованные подразделения Банка России оперативной и достоверной информацией о проводимых закупках, включая подготовку, согласование и исполнение договоров (дополнительных соглашений).

Создаваемая ЕИС СЗ позволит контролировать все процедуры закупок и обеспечит широкие возможности для сквозного анализа всего процесса проведения закупок. Для каждой процедуры определен перечень индикаторов контроля, который поможет сориентироваться в типологии возможных нарушений. Система в автоматическом режиме будет осуществлять: time-контроль, контроль финансового обеспечения, контроль своевременности размещения документации в ЕИС и ее комплектности. При обнаружении нарушений система в автоматическом режиме будет направлять предупреждения ответственным должностным лицам. мониторинг закупок будет проводиться путем сбора, обобщения, систематизации и оценки информации о закупках с использованием лучших отечественных и зарубежных методик. Подсистема мониторинга в автоматическом режиме ежеквартально должна формировать регламентированные отчеты о реализации плана закупок, нарушениях и отправлять их соответствующим руководителям для принятия управленческих решений.

В ЕИС СЗ предусмотрено создание широкого спектра отчетов о ходе проведения закупок (в различных разрезах), позволяющего проводить анализ текущей закупочной деятельности. Сформированные сводные аналитические отчеты позволят контролировать достижение показателей поставленных целей закупок. Комплексные аналитические отчеты, включающие сравнения показателей по Гу, отделениям Банка России, периодам исследования позволят оценить уровень эффективности Системы закупок и формировать обоснованные предложения по ее совершенствованию.

Также в ЕИС СЗ реализуются функции оператора Банка России по взаимодействию с электронными торговыми площадками, на которых должны проводиться открытые торги по выбору контрагентов для выполнения договоров на запланированные работы. При этом выстраиваются и четко регламентируются отношения как с электронными торговыми площадками, так и другими «внешними» органами и организациями федерального и регионального уровня, имеющими отношение к закупочной деятельности Банка России.

Заключение

Основные усилия по реформированию Системы закупок Банка России в 2015 г. направлены на решение фундаментальных задач:

●  создание структуры закупочных подразделений в Банке России;

● создание, апробация и ввод в действие ЕИС СЗ;

●  разработка типовых методических рекомендаций по планированию и проведению закупок, организации мониторинга и контроля, проведению анализа закупочной деятельности в Банке России;

●  проведение пилотных закупок;

●  обучение специалистов, непосредственно занятых в системе закупок.

Решение всего комплекса перечисленных задач должно обеспечить успешный старт новой Системы закупок Банка России с 1 января 2016 года.

Источник: